Urbanismo

El pasado 29 de diciembre de 2017 se publicó en el Boletín Oficial de las Islas Baleares la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balearsde ahora en adelante, así como en el BOE en fecha 23 de enero de 2018.

La presente ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico general regulador de la actividad administrativa en materia de urbanismo en las Illes Balears, y definir el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad del suelo de acuerdo con su función social.

La norma se estructura en 205 artículos, dieciséis disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. Su entrada en vigor ha sido el 1 de enero de 2018.

Tal como se menciona en el preámbulo de la norma, la anterior Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo estableció por primera vez una regulación general de la actividad urbanística en la comunidad autónoma de las Illes Balears, tras varios años de normativa fragmentada y dispersa. A pesar de ello, la ley de 2014 no reguló el suelo rústico, con la importancia que tiene en este territorio, lo que suponía la renuncia a una regulación unitaria de las tres clases de suelo, que debe ser lo propio de toda ley urbanística.

Por este motivo, se manifestó la necesidad de elaborar una nueva Ley que integrara el régimen urbanístico del suelo rústico, así como los aspectos de planeamiento y gestión relativos a esta clase de suelo. Así pues, la norma refleja el propósito de regular integralmente esta actividad e introduce novedades en los tres grandes ejes tradicionales de la regulación urbanística: régimen del suelo y planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

En este marco, la Ley configura la actividad urbanística como función pública, de acuerdo con un principio tradicional en el ordenamiento urbanístico español, pero inserta su regulación en el «bloque normativo ambiental», constituido por los derechos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, de una vivienda digna y del patrimonio histórico, cultural y artístico. Así pues, el bloque normativo ambiental, presidido por el principio de desarrollo sostenible, constituirá el eje estructural de la política territorial e informará al resto de políticas públicas que incidan en el uso del territorio o de otros recursos naturales.

El articulado de la Ley se sintoniza con el cambio de paradigma hacia un urbanismo sostenible que propició la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y la consiguiente orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación de los tejidos urbanos existentes. Acentuado posteriormente con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (conocida como la Ley de las 3R), que aportó instrumentos jurídicos relevantes para la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, pero cuya regulación detallada corresponde a los legisladores autonómicos. Y que actualmente se regula en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y que se postula en la Nueva agenda Urbana (ver post del Blog de Terraqui: HÁBITAT III, hacia la Nueva Agenda Urbana).

De hecho, en los últimos años, tras la crisis económica y de los modelos de  ocupación dispersa en el territorio, así como el incremento de la polución en las ciudades, la concienciación de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, los efectos perversos del cambio climático, la importancia de los valores ecosistémicos y de la infraestructura verde, ha implicado que los responsables políticos deban revertir esta situación y reformular las bases del urbanismo y los modelos de ocupación del suelo. Todo esto con políticas públicas orientadas a la preservación del espacio no urbanizado, especialmente por razones de valor natural, ecológico, paisajístico. De ahí que múltiples Comunidades Autónomas han elaborado recientemente iniciativas legislativas territoriales y urbanísticas (Valencia, Castilla y León, Cataluña, Madrid, Navarra, Murcia).

De acuerdo con el principio de desarrollo sostenible, las políticas públicas relativas a la regulación, la ordenación, la ocupación, la transformación y el uso del suelo tendrán como finalidad común la utilización de este recurso de acuerdo con el interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los objetivos específicos que les atribuyan las leyes.

Al respecto, estas políticas deberán propiciar el uso racional de los recursos naturales y armonizar los requerimientos de la economía, la ocupación, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas, y la protección del medio ambiente. Además de ello, entre otras actuaciones, estas políticas deberán contribuir a la materialización de un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades y del territorio municipal, racionalizando las previsiones de la capacidad de población y priorizando la compleción, la conservación, la reconversión y la reutilización o la mejora de los suelos ya transformados y degradados, así como la compactación urbana y la rehabilitación, en vez de nuevas transformaciones de suelo, la dispersión de la urbanización y la construcción fuera del tejido urbano.

En este sentido, se evitará la creación de nuevos núcleos de población y se preservarán del desarrollo urbanístico los espacios más valiosos y las zonas de riesgo.

Pues bien, en este marco, la norma se estructura en distintos ejes:

• Las disposiciones generales
• El régimen urbanístico del suelo
• En materia de planeamiento
• Gestión y ejecución de planeamiento
• Intervención en el mercado del suelo
• El ejercicio de las facultades relativas al uso y edificación del suelo
• La expropiación forzosa por razón del urbanismo
• La intervención preventiva en la edificación y uso del suelo
• La disciplina urbanística.

Además de ello, la ley también aprovecha para regular, entre otras cuestiones, el régimen específico de la isla de Formentera, el establecimiento de medidas de desclasificación de suelo de desarrollo urbano no transformado, la modificación del artículo 13 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, y la modificación de la letra b) del artículo 44.1 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, de turismo de las Illes Balears (respecto los agroturismos). 

Por otro lado, la norma deroga múltiples disposiciones legales, entre las cuales:

• La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo de las Illes Balears.
• Los artículos 4.1 y 5 y la disposición adicional primera del Decreto 39/2015, de 22 de mayo, por el cual se fijan los principios generales de las actividades agroturísticas en explotaciones agrarias preferentes de las Illes Balears. 
• Varios preceptos de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears. 
• Varias disposiciones de la Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible. 
• Los artículos 1, 2, 3, 4 y 12 de la Ley 11/2005, de 7 de diciembre, de medidas específicas y tributarias para las islas de Eivissa y Formentera en materia de ordenación territorial, urbanismo y turismo. 
• La disposición adicional decimoprimera de la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública. 
• Varios preceptos del suelo rústico de las Illes Balears. 
• La Ley 1/1994, de 23 de marzo, sobre condiciones para la reconstrucción en suelo no urbanizable de edificios e instalaciones afectadas por obras públicas o declaradas de utilidad pública y ejecutadas por el sistema de expropiación forzosa. 
• La Ley 2/1993, de 30 de marzo, de creación del Parque Balear de Innovación Tecnológica. 
• Los puntos 1, 3, 5 y 6 del artículo 3 de la Ley 9/1990, de 27 de junio, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de urbanismo y habitabilidad.
• La Ley 14/2012, de 19 de diciembre, de ordenación urbanística de la Universidad de las Illes Balears. 
• Los artículos 1 y 5; y los puntos 1, 2, 3, 5 y 6 de la disposición adicional única del Decreto Ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística.
• El punto 1 del artículo 2 del Decreto Ley 2/2016, de 22 de enero, de modificación del Decreto Ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística. 

En materia de planeamiento, la ley reduce el contenido del plan general (simplifica su documentación) y facilita la comprensión del modelo de ordenación planteado, al establecer sólo las determinaciones estructurales centrarlo en la definición del modelo territorial. Por otro lado, los planes de ordenación detallada podrán formularse con gran flexibilidad, bien incluyendo toda la ordenación detallada correspondiente a las tres clases de suelo, o bien tramitando varios planes independientes, pero coordinados entre sí, en función de las demandas socioeconómicas y urbanísticas y de criterios de oportunidad política. Se podrán elaborar para ámbitos muy concretos, como el centro histórico, la regulación de los ensanches, el desarrollo de un sector residencial o turístico, etc., y podrán modificarse con facilidad, ya que no será necesario alterar el plan general.

La norma regula también la delimitación de competencias entre ayuntamientos de población superior a los 10.000 habitantes y consejos insulares en los procesos de aprobación del planeamiento: estos tienen que controlar la ordenación estructural (determinaciones de ámbito supramunicipal-territorial), mientras que la ordenación detallada (determinaciones de ámbito municipal, fundamentalmente urbana) se reserva a la autonomía municipal.

En materia de gestión urbanística, la norma mejora la transparencia en los procedimientos de reclasificación y recalificación de suelo, refuerza la participación pública en la proporción adecuada y justa en el reparto de las plusvalías generadas por la acción urbanística, fomenta los procesos de concertación entre propietarios, empresarios y administración en proporción a los derechos que cada uno representa y, en definitiva, trata de garantizar un crecimiento urbano equilibrado dotacionalmente y sostenibleen términos económicos, sociales y ambientales.

En materia de disciplina urbanística, tal como se dispone en el preámbulo de la norma, ante la evidente indisciplina urbanística que se viene produciendo históricamente en las Illes Balears, se hace necesario introducir numerosas medidas que aumenten la efectividad de la administración, siempre con pleno respeto a los derechos de defensa de los presuntos infractores. Se introduce la responsabilidad administrativa para las autoridades y los cargos públicos que, con conocimiento de causa y teniendo la posibilidad de impedirlo, permiten la indisciplina. En este sentido, habrá que hacer el seguimiento para ver cómo lo llevan a cabo.

Otra novedad de la norma es que se regula por primera vez el plazo máximo para la ejecución subsidiaria de las órdenes de demolición. Tal como se establece en el preámbulo, se simplifica la ejecución de las órdenes de demolición, de manera que quedan exentas de licencia urbanística previa. En su lugar, se propone un sencillo sistema similar a la presentación de los proyectos de ejecución: se presenta el proyecto de demolición y, si el ayuntamiento no resuelve en el plazo de un mes, ya se inicia el plazo para ejecutar la demolición.

La ley también intenta resolver la inseguridad jurídica sobre la relación existente entre los procedimientos sancionador y de restablecimiento, así como sobre la infracción urbanística por el uso del vuelo de los terrenos sin título habilitante, uno de los grandes temas pendientes históricamente en el urbanismo de las Illes.

Por todo lo cual, cabe calificar de encomiable la pretensión de la presente Ley consistente en regular en una sola norma, por primera vez en las Illes Balears, las tres clases del suelo: urbano, urbanizable y rural. Todo ello bajo el cambio de rumbo postulado ya en la Ley de las 8/2013 (conocida como las 3R), el texto refundido 7/2015, así como los postulados de la Nueva Agenda Urbana, dirigidos a las políticas públicas de regeneración, revitalización, recuperación y reciclaje de los tejidos urbanos existentes.