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Desafíos en el ámbito local en materia de economía circular y residuos

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NÚMERO 203

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Medio Ambiente

12/05/2023

TEMAS

Medio ambiente

Residuos

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El Estado Español incumplió el objetivo del 50% de reciclaje de residuos municipales para 2020, alcanzándose el 40,6%. De este porcentaje, 16,2 puntos fueron materiales bioestabilizados procedentes del tratamiento de la fracción resto, que dejarán de considerarse flujos reciclados en 2027.

En este contexto se aprobó la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSC) (que transpone la Directiva (UE) 2018/851, de modificación de la Directiva marco de residuos, y la Directiva (UE) 2019/904 relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente), y posteriormente el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.

El lamentable punto de partida y las obligaciones incluidas en las nuevas normativas suponen un gran desafío para las entidades locales.

Tanto el lamentable punto de partida, como las obligaciones incluidas en las referidas normativas, suponen un desafío para las entidades locales (EELL), quienes ostentan las competencias de recogida y tratamiento de residuos municipales. Este artículo se centra en los principales retos en tres ámbitos clave: biorresiduos, envases y fiscalidad.

Biorresiduos

Cerrar el ciclo de la materia orgánica con su retorno al suelo comporta múltiples beneficios ambientales. Sin embargo, la fracción orgánica hasta ahora ha sido la gran olvidada en la gestión de residuos municipales, con una recogida separada del 14% en 20202. Y ello a pesar de ser la principal fracción en peso en la bolsa tipo y de que su correcta separación en origen y recogida favorece una mayor captura y calidad del resto de materiales.

No obstante, la LRSC obliga a recoger de forma separa los biorresiduos de origen doméstico, comercial e industrial, incluyendo el compostaje doméstico o comunitario (art. 25) y también en vistas a cumplir el objetivo del 65% de preparación para la reutilización y reciclado para 2035 (art. 26).

Por tanto, es hora de dar prioridad a la gestión de este flujo mediante estrategias efectivas que posibiliten su recogida separada en cantidad y calidad, minimizando el contenido de impropios y sin sobrepasar los límites establecidos (art. 25.4). La alta pureza de este flujo es clave para obtener un compost final de calidad.

Es el momento de dar prioridad a la gestión de los biorresiduos mediante estrategias efectivas que posibiliten su recogida separada en cantidad y calidad, minimizando el contenido de impropios. La alta pureza de este flujo es clave para obtener un compost final de calidad.

Envases

El Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases amplía las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor a los productores que pongan en el mercado envases comerciales e industriales (exentos en la legislación anterior) y establece diferentes competencias/obligaciones a las EELL en función de la tipología de envase.

Las EELL tienen obligaciones organizativas y de gestión de los residuos de envases domésticos, salvo que los convenios de las Administraciones Públicas (AAPP) con los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor (SCRAP) establezcan que la organización total o parcial sea realizada por los SCRAP (art. 32). Mientras que los SCRAP tienen obligaciones financieras sobre la totalidad de los costes de gestión de este tipo de envases, el RD no menciona el impuesto de depósito en vertedero, incineración y coincineración de los envases no recuperados dentro de los costes asumidos por los SCRAP (art. 34), por lo que es incierto quien lo asumirá. Las EELL también podrían tener obligaciones financieras parciales sobre los residuos de envases recuperados de la fracción resto y de la fracción inorgánica de los sistemas húmedo-seco si se alcanzan los objetivos de recogida separada a nivel autonómico (art. 34.1.b). Será clave establecer una metodología de cálculo de los costes realista e independiente que tenga en cuenta las características de los diferentes sistemas de recogida y las realidades territoriales.

En materia de envases, será clave establecer una metodología de cálculo de los costes realista e independiente que tenga en cuenta las características de los diferentes sistemas de recogida y las realidades territoriales.

Respecto a los envases comerciales, las EELL pueden establecer en las ordenanzas municipales y, de acuerdo con lo que se establezca en los convenios entre AAPP y SCRAP, sus competencias y obligaciones de gestión de esta tipología de envases (art. 39). Cuando las EELL se hagan cargo total o parcialmente de la gestión de dichos residuos, los SCRAP deberán compensar a las EELL por la totalidad de sus costes de gestión, tanto de los recogidos separadamente como de los recuperados de la fracción resto, incluidos los costes de la limpieza de las vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas (art. 34 y 40).

Además de las obligaciones mencionadas, el establecimiento de Sistemas de Depósito, Devolución y Retorno (SDDR) para diferentes tipos de envases, previstos en el RD (Capítulo IV), puede comportar que las EELL deban reestructurar el servicio de recogida y gestión de envases.

Tasas y fiscalidad

La LRSC obliga (para 2025) a contar con una tasa o prestación patrimonial de carácter público no tributaria (PPCPNT) que sea “específica, diferenciada y no deficitaria”, incluyendo qué conceptos deben ser considerados en el balance, tales como el coste directo e indirecto de “las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos”, que incluye aspectos hasta ahora no considerados como “la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de vertederos”, además de otros costes como “campañas de concienciación y comunicación” y “los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y energía” (art. 11.3). Si bien se estima que solamente un 3% de los municipios no tiene tasas o PPCPNT de residuos, este porcentaje es mucho mayor cuando se mide en población. Por otro lado, la cobertura de costes actual de los servicios de gestión de residuos municipales se estima en el 71,8%, lejos de la plena cobertura.

Asimismo, la configuración de las tasas y PPCPNT de residuos cuenta con margen amplio de mejora. La inclusión de beneficios fiscales que incentiven buenas praxis ambientales tiene poca implantación5. En este sentido, la LRSC permite su desarrollo, detallando posibles beneficios fiscales sobre el compostaje doméstico o comunitario, la recogida selectiva de biorresiduos, el uso de puntos limpios (art. 11.4) o para comercios que prevengan el despilfarro alimentario en colaboración con entidades sin ánimo de lucro (Disposición final primera).

Además, las tasas y PPCPNCT deberán permitir la implantación de sistemas de pago por generación (art. 11.3). Esta práctica es muy incipiente en España. Si bien la Ley no obliga a su implementación, el Anexo 5 reconoce estos esquemas como clave en la aplicación de la jerarquía de residuos.

Una medida clave de la Ley es el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos (art. 84-97), ya en vigor desde 1-1-2023. Este impuesto incentiva la recogida selectiva por parte de las EELL, puesto que grava los tratamientos finalistas. La Ley permite que las CCAA incrementen los tipos impositivos por encima de los niveles definidos (art. 93.2) y no impide que la recaudación pueda ser considerada finalista a nivel autonómico, pudiendo ser destinada a mejorar las políticas de residuos. Resulta clave aprovechar ambas posibilidades para que los costes de gestión de la fracción resto sean efectivamente mayores que los de las fracciones valorizables. Un método eficaz es usar la recaudación para compensar a los entes locales en función de la calidad y cantidad de los biorresiduos recogidos.

Implantar modelos individualizados y eficientes, que permitan la identificación de los usuarios, la aplicación de tasas justas y el control de los impropios, es uno de los grandes retos de la Administración para avanzar en el cumplimiento de los objetivos.

Conclusiones

Para materializar estos nuevos retos, los entes locales con el soporte de las CCAA deberían:

Planificar de forma integral la gestión de la recogida separada y tratamiento de los residuos, con especial atención a los biorresiduos, como respuesta al art. 12.5.b de la LRSC.
Fomentar la formación y empoderamiento del estamento político y personal técnico, llegar a consensos políticos e incrementar los recursos humanos dedicados a la gestión de residuos.
Implantar modelos individualizados y eficientes, que permitan la identificación de los usuarios, la aplicación de tasas justas y el control de los impropios, tal como prioriza la LRSC (art. 25.2). Existen experiencias exitosas y contrastadas que deben ser consideradas, en especial las recogidas selectivas puerta a puerta.
Fomentar al máximo las recogidas puerta a puerta para los residuos comerciales y para otros residuos asimilables a municipales, que contribuyen en gran medida a mejorar los índices de recogida separada. Aplicar un seguimiento y control de los servicios de recogida privada.
Desplegar estrategias y servicios de comunicación y seguimiento del usuario en continuo y campañas de implantación efectivas.
Dotarse de tecnologías apropiadas y solventes para la gestión de datos de las aportaciones de los usuarios y de medios para tratar la información de seguimiento del usuario.
Disponer de ordenanzas municipales adaptadas a los nuevos modelos, que trasladen a nivel local los objetivos y requerimientos de la normativa.
Aprovechar al máximo las ayudas NextGenerationEU para implementar modelos eficientes que sean capaces de alcanzar los objetivos.